Wprowadzenie uchwały krajobrazowej umocniło wizerunek Krakowa jako miasta, w którym dbałość o dziedzictwo kulturowe idzie w parze z nowoczesnymi standardami urbanistycznymi. Nowe przepisy wpłynęły na estetykę otoczenia, jak również pozwoliły na stworzenie warunków sprzyjających lepszemu planowaniu przestrzennemu oraz wzrostowi wartości nieruchomości. Poprawie uległ też komfort życia mieszkańców.
Dziesięć lat temu, 24 kwietnia 2015 r., ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – znaną jako „ustawa krajobrazowa” – wprowadzono możliwość uchwalania przez gminy uchwał krajobrazowych. Nowe przepisy, dodane do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiają radom gmin określanie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Gminy w Polsce mogą uchwalać tzw. uchwałę krajobrazową na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie takiej uchwały jest fakultatywne (zależy od decyzji rady gminy), ma ona charakter aktu prawa miejscowego i obowiązuje na obszarze działania danej gminy. Celem jest poprawa estetyki przestrzeni publicznej, a także ochrona krajobrazu przed nadmierną ekspozycją reklam oraz nieuporządkowaną zabudową obiektami małej architektury.
Procesy uchwalania tych regulacji w Polsce okazały się czasochłonne. Do końca 2024 r. uchwały krajobrazowe zostały wdrożone w 79 gminach, w tym w Gdańsku, Poznaniu, Krakowie, Opolu i Kielcach. Kraków jest jednym z pierwszych miast, które podjęły się uporządkowania przestrzeni publicznej i wprowadzenia odpowiednich regulacji – nowe zasady sytuowania szyldów i reklam, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury zaczęły obowiązywać od 1 lipca 2020 r. Okres dostosowawczy trwał dwa lata, a po jego upływie rozpoczęto egzekwowanie przepisów. Skutkiem były liczne postępowania wyjaśniające i kary pieniężne nakładane za reklamy niezgodne z uchwałą. Po trzech latach działań gminy krajobraz miasta uległ wyraźnej przemianie, widocznej na poziomie nie tylko estetycznym, ale również funkcjonalnym.
Przez lata wiele zabytkowych budynków w centrum Krakowa, szczególnie tych znajdujących się przy głównych ulicach, było niemal całkowicie przysłoniętych przez agresywne reklamy. Banerami, często zajmującymi całe elewacje, skutecznie maskowano architektoniczne detale, które przecież stanowią o wyjątkowości dawnej stolicy. Niektóre z obiektów, pomimo ich wysokiej wartości historycznej, przez dziesięciolecia pozostawały niemal niewidoczne pod warstwą kolorowych nośników. Realizacja uchwały krajobrazowej pozwoliła jednak wydobyć na światło dzienne oryginalne elewacje i przywrócić miastu jego autentyczny charakter. Odsłonięto misternie zdobione balkony, dekoracyjne gzymsy, unikalne ornamenty. Dziś, spacerując głównymi traktami Krakowa, można dostrzec, jak wiele budynków odzyskało dawną świetność i jak wzrosła ich estetyczna oraz użytkowa wartość.
Długo trwała też dominacja wielkoformatowych nośników nad trasami wjazdowymi do miasta, takimi jak aleja 29 Listopada, ulice Wielicka, Zakopiańska czy Opolska. Powodowało to wizualny chaos i utrudniało percepcję otoczenia. W ramach działań podjętych po wejściu w życie uchwały krajobrazowej usunięto tysiące tablic reklamowych. Proces ten obejmował zarówno likwidację billboardów stojących przy jezdniach, jak i redukcję reklam umieszczonych na ogrodzeniach oraz elewacjach budynków. W efekcie znacząco poprawiła się czytelność przestrzeni.
Największe zmiany w zasadach zaszły na obszarze Starego Miasta, gdzie obowiązują najsurowsze przepisy – każdy podmiot prowadzący w tym rejonie działalność może mieć teraz tylko jeden szyld. W trakcie kontroli szyldów już istniejących często okazywało się, że były one montowane bez wymaganego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Inną regułę stanowił fakt, że bardzo często mylono reklamę z przekazem informacyjnym, stwierdzając, że zamieszczane treści mają jedynie właśnie taki charakter. Definicja reklamy, zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jednak bardzo szeroka i jasno wskazuje, że reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Mimo że najpierw upłynęły dwa lata, które przedsiębiorcy otrzymali na dostosowanie swoich nośników reklamowych, a następnie minęło kolejne dwa i pół roku, wiedza osób zainteresowanych na temat uchwały krajobrazowej jest nadal znikoma. Nawet jeżeli mają świadomość istnienia takiego aktu prawa miejscowego, to z góry zakładają, że dotyczy on ścisłego centrum Krakowa, nie obowiązuje w innych rejonach miasta oraz – dodatkowo – nie ma zastosowania na terenach prywatnych.
Duży udział w procesie eliminacji niezgodnych z przepisami reklam wykazują mieszkańcy Krakowa. Od niemal dwóch i pół roku co miesiąc do urzędu wpływa około 200 zgłoszeń – są to prośby o podjęcie działań mających na celu usunięcie nośników. Do końca 2024 r. przeprowadzono ponad sześć tysięcy czynności wyjaśniających. Miasto postawiło na współpracę z przedsiębiorcami, w ramach której urzędnicy pomagają zrozumieć obecne przepisy i tłumaczą, jak należy dostosować reklamy. Efektem jest niewielka liczba postępowań karnych w porównaniu z liczbą postępowań wyjaśniających.
Zmiany, jakie zaszły w przestrzeni miejskiej w tym aspekcie, zostały zauważone na szeroką skalę. Krakowską uchwałę krajobrazową doceniła Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, przyznając jej pierwsze miejsce w konkursie na Polską Nagrodę Krajobrazową. Teraz uchwała jest polskim kandydatem do Nagrody Krajobrazowej Rady Europy.
Istotnym wydarzeniem, które wpłynęło na wprowadzenie oraz funkcjonowanie nowych uchwał krajobrazowych w Polsce, było rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. Orzeczono wówczas o niezgodności z Konstytucją RP przepisów tzw. ustawy krajobrazowej w zakresie, w jakim nie zapewnia ona możliwości uzyskania odszkodowania, gdy tablice i nośniki reklamowe zostały wzniesione zgodnie z prawem, a następnie – wskutek lokalnych uchwał krajobrazowych – musiały być usunięte.
W rezultacie rozpoczęto działania mające na celu zbadanie, czy reklamy funkcjonujące w przestrzeni miasta pojawiły się legalnie, tzn. czy wydano dla nich pozwolenie na budowę, czy też zostały przyjęte poprzez milczącą zgodę na skutek zgłoszenia robót budowlanych. Jeżeli reklamę umieszczono zgodnie z przepisami obowiązującymi wcześniej, to może ona pozostać w miejskiej przestrzeni, mimo że nie jest zgodna z ustaleniami uchwały krajobrazowej.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do podjęcia prac legislacyjnych w celu uzupełnienia tego pominięcia prawodawczego. Na chwilę obecną nie wiadomo, na jakich zasadach podmioty, które posiadały legalne reklamy, będą mogły uzyskać odszkodowanie. Nie jest też jasne, kto będzie adresatem takiego roszczenia. Obawa, że ciężar wypłacania odszkodowań spadnie na gminy, może wpłynąć na kwestię uchwalania i egzekwowania uchwał krajobrazowych w przyszłości.
Doświadczenia zebrane podczas obowiązywania obecnej uchwały krajobrazowej w Krakowie wskazują, że wymaga ona aktualizacji. Do urzędu miasta wpłynęły liczne uwagi od przedsiębiorców, firm reklamowych, stowarzyszeń i mieszkańców, dotyczące niejasności interpretacyjnych oraz surowości zawartych w uchwale regulacji. Władze Krakowa rozpoczęły więc prace nad jej nową wersją, w której przepisy zostaną dostosowane do bieżących potrzeb.
Proponowane zmiany mają na celu doprecyzowanie istniejących zasad, wprowadzenie bardziej szczegółowych standardów oraz eliminację luk prawnych, które były wykorzystywane do obchodzenia obowiązujących regulacji. Kluczowym rozwiązaniem w opracowywanej uchwale jest rezygnacja z podziału obszaru miasta na dotychczasowe strefy. W nowym projekcie wskazano więc tylko dwie: parków kulturowych i miejską. W pierwszej z nich – ze względu na walory – będą obowiązywać bardziej restrykcyjne warunki w zakresie eksponowania reklam. Przykładowo wyeliminowano możliwość umieszczania ich na rusztowaniach, które do tej pory wielokrotnie były wykorzystywane jako nośniki dużych banerów, a ich ustawienie nie miało związku z remontem elewacji. Wprowadzono też nowy rodzaj nośnika reklamowego średniego formatu, z możliwością zastosowania elektronicznej powierzchni reklamowej, a także pozwolono na montowanie szyldów (o maksymalnym formacie A3) na ogrodzeniu.
Kolejną kwestią są reklamy wyborcze – nowa uchwała krajobrazowa będzie kompleksowo rozstrzygać w tym zakresie. Zyska ona również bardziej czytelną i przejrzystą formę. Warto zaznaczyć, że trudności przy tworzeniu uchwał krajobrazowych wynikają z konieczności ujęcia płynnego pojęcia estetyki w sztywne ramy przepisów i wyznaczenia wyraźnej granicy pomiędzy dozwolonymi a niedopuszczalnymi elementami w przestrzeni.
Dodatkowo rozważana jest możliwość wprowadzenia w Krakowie opłaty reklamowej.
Uchwała krajobrazowa jest dla miast istotna ze względu na kwestie nie tylko estetyczne, ale również funkcjonalne, prawne i gospodarcze. Staranie o jej uchwalenie leży więc również w interesie architektów. Uchwała może stać się dla nich szansą na zwiększenie własnego wpływu w kwestiach kształtowania przestrzeni publicznej oraz na wzmocnienie się w roli ekspertów w procesach urbanistycznych. Wprowadzenie uchwały porządkuje chaos reklamowy, a także podkreśla, jak ważna jest rola profesjonalistów w dbaniu o harmonijną przestrzeń miejską. Architekci, jako eksperci, powinni brać udział w konsultacjach społecznych i działaniach nad propozycjami uchwały. Wskazane jest również, aby w trakcie prac projektowych pamiętali o estetycznym wkomponowaniu miejsca na reklamę na nowo powstających elewacjach budynków oraz przeciwdziałali degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, ogrodzenia czy właśnie reklamy.
Kluczowe funkcje w procesie kształtowania miejskiego krajobrazu – dzięki opiniowaniu regulacji i wydawaniu rekomendacji w zakresie ich działania – mogłyby pełnić także okręgi IARP. Przydatny byłby też ich udział w organizowaniu szkoleń dla zainteresowanych grup zawodowych, co ułatwiłoby zrozumienie nowych przepisów i sposobów ich zastosowania. Istotną rolą Izby Architektów jest ponadto wspieranie środowiska architektonicznego w egzekwowaniu wysokich standardów estetycznych i przestrzennych.
Wprowadzenie uchwały krajobrazowej umocniło wizerunek Krakowa jako miasta, w którym dbałość o dziedzictwo kulturowe idzie w parze z nowoczesnymi standardami urbanistycznymi. Nowe przepisy wpłynęły na estetykę otoczenia, jak również pozwoliły na stworzenie warunków sprzyjających lepszemu planowaniu przestrzennemu oraz wzrostowi wartości nieruchomości. Poprawie uległ też komfort życia mieszkańców.
Ograniczenie wizualnego chaosu, a także ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii oraz porządku zaowocowały bardziej czytelną przestrzenią, w której łatwiej się poruszać i cieszyć otoczeniem.
Trzeba jednak zaznaczyć, że – pomimo bardzo pozytywnego ogólnego odbioru społecznego nowych regulacji – uchwała krajobrazowa jest formą uzasadnionego ograniczenia praw do korzystania z nieruchomości. U części społeczeństwa będzie zatem budzić opór. Aby uchwała przestała być postrzegana tylko przez taki pryzmat, potrzeba czasu – ostatnie dekady przyzwyczaiły nas bowiem do akceptowania przestrzeni o niskich walorach estetycznych. Dodatkowym wyzwaniem w walce o niezakłócony miejski krajobraz jest nadążanie za dynamicznym rynkiem reklamowym. Lokale usługowe często zmieniają najemców i każda taka zmiana wiąże się z procesem dostosowania niezgodnych reklam. Dlatego bardzo ważne są edukacja i podnoszenie świadomości społecznej w zakresie dbałości o krajobraz miejski.
MAGDALENA BARTNIK
architekt; absolwentka Wydziału Architektury i Urbanistyki Politechniki Krakowskiej; zastępca dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, w swojej pracy koncentruje się na postępowaniach administracyjnych nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, odpowiada również za nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących reklamy zewnętrznej oraz dbałość o estetykę miasta
