24 września 2023 r., z prawie rocznym opóźnieniem, weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czy nowy dokument faktycznie może przyczynić się do reformy polityki przestrzennej w Polsce?
Profesjonaliści od lat mówią o pogłębiającym się chaosie przestrzennym w Polsce. Sztandarowym elementem tego zjawiska jest rozlewanie się zabudowy w otoczeniu dużych miast, co wiąże się z ogromnymi kosztami ekonomicznymi, środowiskowymi i przestrzennymi oraz z niewystarczającą infrastrukturą społeczną na nowych osiedlach mieszkaniowych. Zdaniem profesjonalistów przyczyną tej nieskoordynowanej suburbanizacji jest brak spójności w obecnym planowaniu przestrzennym, wynikający z nieuwzględniania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy, a także z pomijania strategii rozwoju w dokumentach planistycznych (w 2020 r. w ramach strategii rozwoju zintegrowano planowanie społeczno-gospodarcze z przestrzennym).
Reformę planowania przestrzennego wpisano jako kamień milowy do Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Jego realizacja oznaczałaby umocnienie partycypacji społecznej w procedurach sporządzania aktów planistycznych, uproszczenie procedur, poprawę klimatu inwestycyjnego poprzez stworzenie transparentnych przepisów, likwidację barier prawnych, przeciwdziałanie rozlewaniu się zabudowy, stworzenie cyfrowej, rzetelnej i czytelnej dla wszystkich bazy informacji o dokumentach z zakresu planowania przestrzennego w gminie, skrócenie czasu sporządzania aktów planistycznych. W wyniku tak przeprowadzonej reformy inwestorzy uzyskaliby „pewność inwestycyjną” przy realizacji swoich zamierzeń. Ale czy tak się stanie?
Po blisko 30 latach zrezygnowano ze studium, a w jego miejsce wprowadzono plan ogólny gminy. Nadano mu – w przeciwieństwie do studium – rangę aktu prawa miejscowego, z którym będą musiały być zgodne zarówno plany miejscowe (w tym Zintegrowany Plan Inwestycyjny – ZPI), jak i decyzje o warunkach zabudowy. Plan ogólny ma być dokumentem prostym, mocno zestandaryzowanym, zawierającym jedynie uchwałę oraz obowiązkowo strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne (czyli katalog stref z przypisanymi wskaźnikami). Fakultatywnie będzie mógł określać również gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej, tereny zabudowy śródmiejskiej oraz te obszary uzupełnienia zabudowy, które nie mają definicji w ustawie, ale można je wyznaczyć na podstawie skomplikowanych wyliczeń i wykresów, proponowanych w projekcie rozporządzenia.
Plany ogólne muszą uwzględniać politykę przestrzenną określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. Zgodnie z ustawą muszą one wejść w życie do 31 grudnia 2025 r. I tu pojawiają się wątpliwości.
Czy uda się uchwalić i ogłosić plany ogólne w czasie krótszym niż obecnie uchwalane są studia? Czy gminy zdążą do 31 grudnia 2025 r.? Zważywszy na fakt, że plany ogólne dotyczą dużego obszaru (gminy, miasta) i wywołują skutki prawne, można spodziewać się bardzo wielu wniosków oraz uwag ze strony zarówno organów opiniujących, jak i obywateli. To niewątpliwie wpłynie na czas sporządzenia planów. A pytanie, czy zamiana statusu studium lub wykorzystanie jego części normatywnej nie byłyby szybsze i łatwiejsze, stawiano przecież wielokrotnie.
Czy w przypadku, gdy sprawa dotyczy nieruchomości, która zgodnie z planem ogólnym może być przeznaczona pod zabudowę, ale nie została objęta ani granicami obszaru uzupełnienia zabudowy, ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP), nie pozbawia się właściciela możliwości zabudowy? Trudno wyobrazić sobie sytuację, nawet w ujęciu konstytucyjnym, w której właściciel jest wykluczony z możliwości ustalenia zasad zagospodarowania. Czy zatem ta część nowelizacji spełnia postulat poprawy klimatu inwestycyjnego i zapewnienia pełnej wiedzy o możliwościach zagospodarowania danej nieruchomości? Raczej nie.
Ustawa określa, że wyznaczając strefy planistyczne, w pierwszej kolejności uwzględnia się obszary, na których – według obowiązujących MPZP – możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej. Dokument wskazuje również sposób wyliczenia zapotrzebowania na tego rodzaju zabudowę. Jednak zdaniem wielu inwestorów w Polsce brakuje terenów mieszkaniowych. To może oznaczać, że obszary wyznaczone w obowiązujących planach pod zabudowę mieszkaniową z jakichś względów są dla przedstawicieli tej branży nieprzydatne. Czy zatem plan ogólny nie powinien zakładać możliwości korekty i wskazania innych terenów pod zabudowę mieszkaniową?
Zgodnie z założeniami w ramach nowelizacji ustawy wprowadzono do niej rozdział dotyczący partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, gdzie oprócz zbierania uwag pojawiły się dwie dodatkowe, obowiązkowe formy konsultacji. Wobec dotychczasowej konieczności wykładania studiów lub MPZP (zajmowało to przynajmniej 28 dni) i oczekiwania na uwagi (kolejne minimum 21 dni) w pewnym stopniu skrócono procedurę sporządzania aktów planowania przestrzennego. Jednak najważniejszą jej częścią stanie się osiąganie społecznego konsensusu, bo inaczej ostatnia faza opracowania – z uwagi na rozbudzone oczekiwania – może blokować cały proces tworzenia planu.
W zakresie MPZP nie wprowadzono istotnych zmian. Z nowego art. 27b o uproszczonym postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego wynika m.in. to, że plany związane z odnawialnymi źródłami energii (oprócz elektrowni wiatrowych) i niewielkie zmiany planów miejscowych będą mogły być uchwalane szybciej (skrócono terminy na dokonywanie czynności proceduralnych). Wydaje się jednak, że katalog możliwych zmian jest zbyt ograniczony, aby to uproszczenie mogło odegrać znaczącą rolę w planowaniu przestrzennym w gminie.
Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI) to kolejna, po planie ogólnym, nowość w ustawie. ZPI stanowi szczególną formę planu miejscowego, opartą na współpracy inwestora z wójtem, za pośrednictwem którego inwestor przedkłada radzie gminy projekt ZPI. Wójt negocjuje z inwestorem ewentualne zmiany w projekcie, a na końcu podpisuje wynegocjowaną umowę urbanistyczną na realizację inwestycji uzupełniającej, którą może być inwestycja celu publicznego (np. droga, sieć, szkoła), ale też sklep, o ile służy inwestycji głównej. Umowa urbanistyczna (z załącznikiem w postaci projektu ZPI) jest warunkiem uchwalenia Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego. Idea ZPI przypomina uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, choć wyraźne różnice są widoczne.
ZPI stanowi akt prawa miejscowego, obejmujący obszar inwestycji głównej (każdej komercyjnej) oraz inwestycji uzupełniającej. Uchwała o lokalizacji nie jest obecnie aktem prawa miejscowego i może dotyczyć wyłącznie inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, jeśli jest konieczna lub jeśli inwestor ją planuje.
Do wniosku o uchwałę inwestor dołącza m.in. koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, do wniosku o ZPI – tylko jego projekt. Brak wymogu dołączania koncepcji trudno uznać za postęp. ZPI musi być zgodne z planem ogólnym, a uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych – zgodna ze studium, choć zostało wyraźnie wskazane odstępstwo od tej zasady przy lokalizacjach inwestycji mieszkaniowych, np. na terenach poprodukcyjnych czy pokolejowych, które nie muszą być zgodne ze studium. Przypomina to genezę utworzenia specustawy. Warto w tym miejscu wspomnieć, że ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących traci moc 1 stycznia 2026 r.
W porównaniu z procedurą uchwalania uchwały „mieszkaniowej” procedura ZPI jest dużo bardziej czasochłonna. Etap konsultacji i opiniowania w tym drugim przypadku jest co prawda krótszy niż przy zwykłym planie miejscowym, ale nie wskazano terminu na negocjacje. Poza tym rada gminy musi podjąć dwie uchwały: jedną o zgodzie na przystąpienie do ZPI, drugą w sprawie jego uchwalenia bądź odmowy uchwalenia.
Jest bardzo prawdopodobne, że ZPI stanie się głównym aktem planowania przestrzennego. W przypadku gmin uchwalanie zwykłych planów miejscowych niesie za sobą koszty realizacji inwestycji celu publicznego. ZPI daje gminie możliwość legalnego domagania się kontrybucji za uchwalenie planu. Czy w takich sytuacjach realizacja inwestycji uzupełniającej nie okaże się ważniejsza niż ład przestrzenny i dobro wspólne, jakim jest przestrzeń?
Powiązanie planowania przestrzennego, które z natury rzeczy ma charakter publiczny, z finansami prywatnymi może prowadzić do niebezpiecznego handlu przestrzenią publiczną. Gminy przestaną planować budżety dla wykonywania planów miejscowych w zakresie celów publicznych. Warto przypomnieć, że uchylono art. 17 pkt 5 i gminy zostały zwolnione z obowiązku sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
ZPI, jako akt prawa miejscowego, obowiązuje ogół społeczeństwa. Możliwe zatem jest, że ktoś inny niż inwestor przedstawiający ZPI wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę na danym terenie. Co wtedy dzieje się z umową urbanistyczną, zawartą przecież między konkretnymi stronami?
Wątpliwości budzi również fakt, że gmina ma niczym nieograniczone możliwości ustalania zakresu inwestycji uzupełniającej. Kłóci się to trochę z zasadą proporcjonalności w odniesieniu do wartości inwestycji – w przypadku podobnych inwestycji głównych może się okazać, że oczekiwania gminy co do realizacji inwestycji uzupełniającej będą bardzo różne.
Pula wątpliwości wskazuje, że ZPI wymaga jeszcze dopracowania. Możliwość negocjacji finansowych to za mało, by mówić o szczególnej formie planu miejscowego.
Niezgodne ze studium decyzje o warunkach zabudowy wskazywane są jako najbardziej znaczące źródło chaosu przestrzennego. Owszem, orzecznictwo wypaczyło ducha ustawy z 2003 r., która od początku określała, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój są podstawą działań z zakresu ustalania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Sądy niewłaściwie zinterpretowały zasadę dobrego sąsiedztwa, a także prawo własności, które przyrównały do prawa do zabudowy praktycznie bez ograniczeń.
Należy jednak przypomnieć, że w trudnych sprawach wójt zawsze mógł zawiesić postępowanie o warunki zabudowy, przystąpić do sporządzenia planu i go uchwalić, odmówić wydania decyzji itp. Przykłady Karpacza czy Pobierowa wskazują, że uchwalone plany miejscowe w o wiele większym stopniu mogą powodować degradację przestrzeni, przecząc wszelkim zasadom ładu przestrzennego.
Reforma dokonała znacznych zmian w przepisach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim wprowadziła wymóg zgodności tej decyzji oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z planem ogólnym. Aby ten warunek został spełniony, należy określić funkcję zgodną z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren oraz ustalić sposób zagospodarowania w zakresach: minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, wysokości zabudowy, udziału powierzchni zabudowy. Dodatkowo decyzję o warunkach można wydać tylko na obszarze uzupełnienia zabudowy określonym w planie ogólnym. W analizie urbanistycznej nie bierze się pod uwagę funkcji zabudowy sąsiedniej.
Projekt rozporządzenia, który – miejmy nadzieję – ulegnie zmianie, wprowadza parametry praktycznie niemożliwe do faktycznego ustalenia. Na pewno trudne do udowodnienia są dwa nowe wskaźniki: intensywność zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna. Wygląda na to, że rozwiązaniem mogłoby być ustalanie części parametrów według analizy, a części według założeń stref planistycznych. Przypominałoby to decyzje wydawane na podstawie planu ogólnego przed 2003 r. Dążenie do takiego kompromisowego podejścia wydaje się bliskie istocie decyzji administracyjnej i dopasowaniu zabudowy do zastanego stanu zagospodarowania. Chodzi tu o sposób ustalania, dlatego można przypuszczać, że taka zasada wymagałaby nie zmiany ustawy, ale regulacji na poziomie rozporządzenia. Warunkiem mogłoby być określenie obszarów uzupełnienia zabudowy, najlepiej przy pomocy rozpoznania urbanistycznego, analiz i badania relacji przestrzennych, a nie skomplikowanego wzoru.
Reforma planowania przestrzennego została wpisana do KPO jako jeden z najważniejszych punktów. Na jej wdrażanie Polska miała otrzymać blisko miliard złotych. Jest to co prawda tylko część kosztów, jednak bez tych pieniędzy i przy blisko rocznym opóźnieniu wejścia reformy w życie trudno sobie wyobrazić, że samorządy zdążą do końca 2025 r. wdrożyć plany ogólne. Dofinansowanie miało zostać przeznaczone na sporządzanie dokumentów strategicznych, takich jak: strategie rozwoju, plany ogólne, zmiany planów miejscowych, a także na szkolenia planistów i pracowników urzędów gmin.
Ciągle nie wiadomo, kiedy i w jakiej wersji zaczną obowiązywać nowe przepisy wykonawcze, z którymi mogą wiązać się różne problemy. Konieczność przedłużenia czasu obowiązywania studium i przesunięcia ostatecznego terminu na wejście w życie planu ogólnego spowoduje większy chaos prawny. Inwestorom trudno będzie podejmować decyzje, co doprowadzi do zastoju w inwestycjach.
Niestety ustawa zawiera niejednoznaczne i niespójne przepisy. W takiej sytuacji organy administracji najpewniej będą oczekiwały na wyjaśnianie niedopowiedzeń przez sądy – zarówno administracyjne, jak i cywilne. Taka perspektywa nie wróży rychłego spełnienia założeń reformy. ■
MARTA JEŻEWSKA
architekt, absolwentka Wydziału Architektury Politechniki Wrocławskiej; w latach 2014–2022 zastępca dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa UM Wrocławia; obecnie kierownik działu formalnoprawnej obsługi inwestycji w SRDK Studio Projekt sp. z o.o.
