Czy polskie prawo chroni ład przestrzenny?

il.: nuonuo.

Źródło: Z:A 2(26)/2012

Obecny stan prawny i sposób wykonywania prawa nie gwarantują dochowania standardów metodologicznych i merytorycznych w procesie planowania przestrzennego, projektowania, realizacji oraz eksploatacji inwestycji. Wszystkie obecne w naszej świadomości negatywy obowiązującego systemu prawnego wywieść można z braku korelacji struktury obowiązujących aktów prawnych z metodologią procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W istocie sprowadza się to do braku prawnej reprezentacji fazy kluczowej dla konstytuowania się przedsięwzięć inwestycyjnych, tj. fazy odpowiadającej urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania.

Niewydolność polskiego prawa w zakresie planowania, projektowania i realizacji inwestycji doprowadziła proces inwestycyjny do stanu przedzawałowego. Nic więc dziwnego, że wiele środowisk związanych z tym procesem podejmuje dyskusje nad modelem legislacyjnym od dawna zapowiadanego Kodeksu budowlanego. Na „rynku legislacyjnym” pojawiły się ostatnio liczne koncepcje i inicjatywy, bacznie obserwowane przez Izbę Architektów. Trzeba jednak jasno powiedzieć, że duża część tych pomysłów proponuje lekarstwo, którego użycia pacjent nie przeżyje, bo jest gorsze od samej choroby.

W niniejszym artykule przywołujemy, w syntetycznym ujęciu, analityczny i diagnostyczny materiał, który był podstawą sformułowania przez Izbę Architektów RP strategii legislacyjnej, ujętej w uchwale nr 9 VII Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu IARP i następnie rozwiniętej w poglądowy model Kodeksu budowlanego („Zawód: Architekt” nr 6/2011), a także sygnalizujemy stanowisko IARP w sprawie najbardziej charakterystycznych tendencji toczącego się procesu legislacyjnego.

Kryteria wyjściowe

Podstawową funkcją aktów prawnych tworzących Kodeks budowlany powinna być regulacja procesu planowania, projektowania i realizacji inwestycji (przedsięwzięć w sferze środowiska zbudowanego, w ogólności antropogenicznego), czego celem jest takie zaspokojenie zbiorowych i indywidualnych potrzeb, które wspomagać będzie tworzenie materialnej i kulturowej bazy dla zrównoważonego rozwoju cywilizacyjnego. Szerokie, a wręcz otwarte pojęcie zrównoważonego rozwoju cywilizacyjnego w kontekście środowiska zbudowanego zawiera takie dziedziny, jak:

• ochrona środowiska naturalnego;
• ochrona dorobku cywilizacyjnego;
• bezpieczeństwo zbiorowe i indywidualne;
• potencjał rozwojowy środowiska naturalnego i kulturowego.

Z tej definicji, choć nie tylko z niej, wynika, że przedmiotem regulacji jest proces planowania, projektowania i realizacji inwestycji, zatem punktem wyjścia do jakichkolwiek rozważań na ten temat musi być struktura tego procesu.

Proces planowania, projektowania i realizacji inwestycji podlega uniwersalnym regułom, niezależnym od szerokości geograficznej czy ustroju politycznego, wspólnym dla każdego procesu kształtowania przez człowieka otaczającej go rzeczywistości. Procesy te wynikają z samej istoty relacji człowieka z otoczeniem w skali zarówno zbiorowej, jak i indywidualnej. W zależności od specyfiki dziedziny, w której ma miejsce aktywność, poszczególne sfery tej relacji przenikają się, przybierają różny zakres i różną formę, ale zawsze i niezbywalnie dokonują się w następujących fazach:

1. identyfikowanie otoczenia i uwarunkowań oraz wyznaczanie granic i warunków aktywności;
2. identyfikacja celu w kontekście określonych potrzeb zbiorowych lub indywidualnych oraz projekt rozwiązania problemu/osiągnięcia celu;
3. realizacja.

Ich odpowiednikami w procesach planowania, projektowania i realizacji inwestycji są trzy zasadnicze fazy:

1. faza planowania przestrzennego oraz regulacji prawnych i formalnych, zwana dalej sferą regulacyjną – tu dokonuje się:

• identyfikacja otoczenia i uwarunkowań oraz wyznaczenie granic i warunków aktywności;

1. faza konstytuowania się celu i sposobu realizacji przedsięwzięcia, dalej zwana dla uproszczenia sferą koncepcyjną, odpowiadającą urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania – tu dokonuje się:

• identyfikacja celu w kontekście określonych potrzeb zbiorowych lub indywidualnych;
• projekt rozwiązania problemu/osiągnięcia celu w kontekście uwarunkowań wynikających z otaczającej rzeczywistości;
• weryfikacja projektu i decyzja o realizacji;

1. faza techniczna i realizacyjna, zwana sferą techniczno-realizacyjną – tu następuje:

• opracowanie instrukcji wykonania i realizacja przedsięwzięcia.

Aby akty prawne spełniły swoją funkcję, muszą uwzględniać naturę materii i procesów, które regulują. W wypadku aktów prawa, które mają się składać na Kodeks budowlany, kardynalnym warunkiem jest dostosowanie ich struktury do metodologii procesu planowania, projektowania i realizacji inwestycji. W szczególności oznacza to takie rozdanie ról, przydzielenie kompetencji uczestnikom procesu inwestycyjnego, powołanie instytucji oraz umocowanie prawne instrumentów, które będą gwarantować właściwą metodologię gospodarowania przestrzenią oraz procesu projektowania i realizacji inwestycji.

Diagnoza obecnego stanu prawnego

Obecny system zbudowany jest z dwóch zasadniczych sfer: sfery regulacyjnej i sfery techniczno-realizacyjnej, w obrębie których występują dwa progi administracyjne, tj. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Pierwsza z nich zlokalizowana jest pomiędzy sferą regulacyjną a sferą techniczno-realizacyjną, a druga – wewnątrz sfery techniczno-realizacyjnej.

Sfera regulacyjna została ukonstytuowana przez Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sfera techniczno-realizacyjna przez ustawę Prawo budowlane.

W obecnym systemie trzy uniwersalne zasadnicze fazy procesu przygotowania i realizacji inwestycji, tj. regulacyjna, urbanistyczno-architektoniczna i techniczno-realizacyjna, urzeczywistniają się poprzez następujące instytucje i instrumenty prawne:

1. sfera regulacji i planowania przestrzennego:

• realizuje się w sferze ukonstytuowanej przez Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; instrumenty: studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

1. sfera koncepcyjna – faza urbanistyczno-architektonicznych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i założeń techniczno-ekonomicznych (niegdyś bardzo cenna faza ZTE), tj. konstytuowania się sposobu realizacji przedsięwzięcia:

• urzeczywistnia się w sferze techniczno-realizacyjnej ukonstytuowanej przez ustawę Prawo budowlane; instrument: projekt budowlany;

1. sfera techniczno-realizacyjna, tj. opracowanie instrukcji wykonania oraz realizacja inwestycji:

• urzeczywistnia się w sferze techniczno-realizacyjnej ukonstytuowanej przez ustawę Prawo budowlane; instrumenty: projekt budowlany, nadzór inwestorski, nadzór autorski i nadzór budowlany.

Znamienne jest to, że faza urbanistyczno-architektoniczna (tj. rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i założeń techniczno-ekonomicznych) realizowana jest poprzez projekt budowlany, a więc narzędzie w istocie właściwe fazie techniczno-realizacyjnej. Segregacja problematyki procesu projektowego odbywa się wyłącznie poprzez rozdział czynności w obrębie projektu budowlanego, ich granice zaś wyznaczone są specjalnościami budowlanymi określonymi aktem wykonawczym o samodzielnych funkcjach technicznych w budownictwie.

Oznacza to, że o podziale ról w procesie projektowym decyduje wyłącznie organizacja projektu budowlanego, która najczęściej odbywa się kosztem wymogów metodologicznych i merytorycznych procesu projektowego.

Zatem kluczowa faza procesu przygotowania i realizacji inwestycji, w której to fazie konstytuuje się sposób wprowadzania w życie przedsięwzięcia, w praktyce została – poprzez złą lokalizację w obecnym systemie prawnym i pozbawienie właściwych instrumentów – z tego procesu wyeliminowana.

W konsekwencji luka pomiędzy sferą regulacyjną a techniczno-realizacyjną prowadzi do zawłaszczenia przez nie problematyki sfery urbanistyczno-architektonicznej, tzn. przez nieodpowiednie instrumenty i nieodpowiednich dla tej problematyki uczestników procesu projektowego. Nie pozwala też właściwie zlokalizować progów administracyjnych – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się bowiem przed fazą ostatecznego konstytuowania się celu i szczegółowych sposobów jego realizacji – stanowi wyłącznie uwarunkowanie wyjściowe dla fazy projektowej, a decyzja o pozwoleniu na budowę operuje na projekcie budowlanym, w którym problematyka właściwa dla rozstrzygnięć administracyjnych jest źle reprezentowana i obarczona bagażem fazy realizacyjnej.

Brak wyodrębnienia w prawie fazy, w której konstytuuje się przedsięwzięcie inwestycyjne, i w efekcie zlokalizowanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o sposobie jego realizacji wewnątrz fazy techniczno-realizacyjnej stanowią, poza innymi wadami, również istotną barierę procesu inwestycyjnego, ponieważ:

• aby uzyskać gwarancje administracyjne dla swojego przedsięwzięcia, w tym zdolność do kredytowania, inwestor musi znacznie zaawansować fazę realizacyjną (do niej bowiem zaliczyć należy projekt budowlany), łącznie z nabyciem praw do terenu. Musi więc ponieść koszty i ryzyko, które często wykluczają przedsięwzięcie.

Podkreślenia wymaga sytuacja na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w szczególny sposób wskazuje bowiem na deficyt reprezentacji w prawie fazy koncepcyjnej:

• aby uzyskać pozwolenie na budowę, inwestor musi dysponować terenem i wykonać kompletny projekt budowlany. Wymaga to nakładów, często niemożliwych bez kredytu inwestycyjnego. Pomiędzy instytucją MPZP a pozwoleniem na budowę nie ma żadnego instrumentu pozwalającego skonfrontować inwestorowi konkretny projekt z interpretacją regulacyjnych w swojej istocie zapisów planu. Ryzyko, że przedsięwzięcie zostanie zakwestionowane na etapie pozwolenia na budowę, czyli de facto już na etapie realizacji, jest nie do przyjęcia – inwestor szuka więc gwarancji „osobistych” u urzędnika wydającego takie pozwolenie. W rezultacie obszar objęty MPZP jest dla inwestora obszarem zwiększonego ryzyka i braku gwarancji dla nakładów na realizację inwestycji oraz obszarem patogennym dla relacji inwestor–urzędnik;
• podobnie negatywne skutki odczuwa sfera zamówień publicznych. Nakłady na przekroczenie progu administracyjnego o zatwierdzenie sposobu realizacji przedsięwzięcia, co często jest warunkiem tej realizacji czy też pozyskania środków finansowych, są bardzo wysokie, a konieczność awansowania zakresu techniczno-realizacyjnego ponad potrzebę tej fazy przedsięwzięcia uniemożliwia optymalizację wdrożenia celów publicznych.

Jak widać, obecny stan prawny i sposób wykonywania prawa nie gwarantują dochowania standardów metodologicznych i merytorycznych w procesie planowania przestrzennego, projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji. Wszystkie obecne w naszej świadomości negatywy obowiązującego systemu prawnego w zakresie:

• barier w procesie przygotowania inwestycji;
• patogennych relacji pomiędzy uczestnikami procesu przygotowania inwestycji;
• niskiej jakości środowiska zbudowanego (urbanistyki i architektury)

wywieść można z braku korelacji struktury obowiązujących aktów prawnych z metodologią procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W istocie sprowadza się to do braku prawnej reprezentacji fazy kluczowej dla konstytuowania się przedsięwzięć inwestycyjnych, tj. fazy odpowiadającej urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania.

Zagrożenia dla obecnego procesu legislacji

Powyższa diagnoza leżała u podstaw wytyczenia przez Izbę Architektów RP kardynalnej tezy dotyczącej założeń do Kodeksu budowlanego i w konsekwencji sformułowania strategii legislacyjnej, a następnie rozwinięcia jej w poglądowy model kodeksu („Zawód: Architekt” nr 6/2011). Teza ta brzmi: struktura aktów prawnych składających się na kodeks musi odpowiadać metodologii procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W szczególności oznacza to takie rozdanie ról, przydzielenie kompetencji uczestnikom procesu inwestycyjnego, powołanie instytucji oraz umocowanie prawne instrumentów, jakie będą gwarantować właściwą metodologię planowania przestrzennego, projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji.

Jak dzisiaj, kiedy toczący się proces legislacyjny wywołuje ze strony wszystkich zainteresowanych środowisk – od politycznych poprzez deweloperskie do zawodowych i społecznych – liczne pomysły i koncepcje, należałoby ocenić sytuację w świetle podstawowych tez IARP wyrażonych w uchwale nr 9 VII Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu IARP?

To, co wyłania się z tzw. rynku legislacyjnego (do dziś, czyli 5 kwietnia 2012 r., nie ma oficjalnych założeń rządowych do Kodeksu budowlanego), wskazuje na poważne zagrożenia w tym procesie, dotyczące zarówno założeń systemowych, jak i metodologii, ponieważ:

• w toku tego procesu nie pojawiła się żadna spójna, całościowa diagnoza obecnego stanu ani tym bardziej całościowa wizja modelu tego, co umownie możemy nazwać Kodeksem budowlanym, niezależnie, czy miałby to być kodeks w sensie formalnym, czy – jak to jest teraz – pakiet ustaw. Nie można bowiem uznać za taką wizję powierzchownych haseł, pod którymi toczy się ten proces, takich jak uproszczenie procedur administracyjnych czy usunięcie barier inwestycyjnych. Nie można za takie uznać również koncepcji opartych na doktrynie swobody zabudowy, ponieważ formułowane są one wyłącznie na gruncie prawno-administracyjnym, z całkowitym pominięciem uniwersalnych wymogów metodologicznych procesu inwestycyjnego;
• rysujące się rozwiązania będą pogłębiać patologię obecnego stanu prawnego, bo – jak się wydaje – postępują w kierunku dalszego abstrahowania od metodologii i wymogów warsztatowych procesu inwestycyjnego. Przesłanki tego są co najmniej trzy:

1. ujmowanie w regulacje prawne problemów, których rozwiązywanie może odbywać się wyłącznie na gruncie warsztatu projektowego (np. wzajemne relacje budynków projektowanych i istniejących), co jest jedną z form zawłaszczania procesu projektowego przez administrację;
2. próby wyłączenia administracji (pod źle rozumianym hasłem „usuwania barier administracyjnych”) z konstytucyjnej odpowiedzialności za relacje pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego i sprowadzenie ich wyłącznie do relacji inwestor–projektant. Powoduje to obarczanie warsztatu projektowego odpowiedzialnością właściwą organom administracji (np. odpowiedzialnością za rozstrzyganie trybu postępowania w zależności od tzw. obszaru oddziaływania inwestycji) i grozi sprowadzeniem merytorycznej sfery procesu inwestycyjnego wyłącznie do roli dowodu w postępowaniu sądowym, gdy po zrealizowaniu inwestycji ujawnią się konflikty techniczne, lokalizacyjne i sąsiedzkie;
3. brak czynnego udziału samorządów zawodowych w pracach ekspertów rządowych, co rodzi ryzyko prowadzenia pracy nad Kodeksem budowlanym wyłącznie z pozycji prawno-administracyjnych, bez należytej reprezentacji i zapewnienia czynnego udziału środowisk reprezentujących uczestników procesu inwestycyjnego.

Jeżeli wyrażone tu obawy miałyby się potwierdzić, to ten proces legislacyjny należałoby uznać za zagrożenie dla interesu publicznego w sferze polityki przestrzennej. A żeby obawy te się nie potwierdziły, ostateczne rozwiązania musiałyby być zbudowane na solidnym fundamencie metodologicznym procesu inwestycyjnego.

Piotr Andrzejewski
architekt IARP, członek KRIA RP IV, V i VI kadencji, w latach 2006–2014 przewodniczący Rady WMOIA RP, w latach 2014–2018 przewodniczący Komisji ds. Legislacji przy KRIA RP

Piotr Gadomski
architekt IARP, wiceprezes KRIA RP IV i VI kadencji, w latach 2010–2014 przewodniczący Komisji ds. Legislacji przy KRIA RP, w latach 2016–2018 przewodniczący Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej