W zmienionej 24 września br. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawiła się szczególna forma prawna, którą mamy szansę skutecznie wykorzystać. W ten sposób możemy przyczynić się do przełomu, zwiększyć potencjał mieszkaniowy oraz podnieść standardy architektoniczne i urbanistyczne.
Rozpoczynając rozważania na temat Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego, warto wrócić do naszych przemyśleń z czasów, kiedy Izba Architektów opracowała założenia do projektu Kodeksu urbanistycznego. Był to rok 2011. Wiedzieliśmy doskonale, że właściwe umiejscowienie w prawie materialnym zjawiska urbanistyki operacyjnej jest trudne, ale kluczowe dla skutecznego jej stosowania. Zarysowane w tamtym czasie dwie sfery – planowania oraz lokalizacji, projektowania i realizacji – zasadniczo definiowały podział od lat funkcjonujący w polskim systemie prawnym, a Kodeks budowlany miał te sfery scalić w jednym akcie prawnym. Ustawy, OZI czy umowa urbanistyczna, zawarte wówczas w projekcie, stały się wyraźną inspiracją do poszukiwania tej szczególnej formy. Przebieg całego procesu i zamknięcie projektu, który był prowadzony w resorcie Ministerstwa Infrastruktury, to temat na odrębną dyskusję.
Z usytuowaniem tego procesu, będącego elementem pośrednim pomiędzy jedną a drugą sferą, nie potrafiliśmy sobie poradzić do tej pory. Dzisiaj jednak zastanawiamy się nad skutecznym wykorzystaniem zmienionej 24 września 2023 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w niej został zdefiniowany ZPI. Jeśli chcemy skutecznie wykorzystać tę formę prawną, to kluczowe jest właściwe jej opisanie, adekwatne do celu inwestycyjnego. Powinniśmy wysunąć propozycję, w jaki sposób zejść z tej kłopotliwej krawędzi, stanowiącej granicę pomiędzy prawem miejscowym a indywidualną decyzją administracyjną, ponieważ ustawa tego nie rozwiązała.
Już teraz, nawet w bieżącym numerze Z:A (artykuł Marty Jeżewskiej Reforma czy regresja?), zadajemy sobie pytanie, co szczególnego znajduje się w ZPI? Plany miejscowe sporządzane na podstawie wniosków, precyzyjnie zarysowanych przez inwestorów, deweloperów – lub rzadziej – przez grupy mieszkańców, nie stanowią praktycznie niczego nowego. Od lat są one stosowane przez samorządy lokalne i poprzedzane konsultacjami społecznymi oraz negocjacjami z inwestorem dotyczącymi kosztów uchwalenia planu (nieformalnymi).
Umowa urbanistyczna wprowadza te negocjacje w świat sformalizowany, od razu ustawiając cały proces podmiotowo, bo przecież wszystko kończy się aktem notarialnym. Paradoks polega na tym, że w ten sposób w zasadzie wykluczyliśmy otwartość w stosowaniu tak ustanowionego prawa miejscowego. Co ciekawe, pomysł spotkał się z pozytywnym odbiorem samorządów terytorialnych. Jest to w pewnym stopniu zrozumiałe ze względu na niedostatek budżetowy, ale niepokój związany ze zbyt dużą dominacją komponentu prywatnego w tym partnerstwie – pozostaje.
Szukajmy zatem dalej. Decyzja administracyjna, ze wszystkimi jej wadami (brak trwałości, wieloinstancyjny tryb uprawomocnienia), została w ustawie mocno ograniczona i po szczegółowym doprecyzowaniu w rozporządzeniach wykonawczych ma w końcu szansę funkcjonować w zgodzie z pierwotnymi założeniami. Powinniśmy tu mówić o planie raczej na większym terenie, stąd ustalenie takich zasad zagospodarowania w decyzji administracyjnej, z użyciem dowodów i z udziałem stron postępowania, wydaje się niemożliwe. Warto więc sięgnąć po doświadczenia związane ze specustawą mieszkaniową. Taki indywidualny akt planowania przestrzennego przyjmowany w formie uchwały faktycznie stanowi szczególną formę planu, a na pewno jest bliższy indywidualnym rozstrzygnięciom i projektom urbanistycznym opartym na wnikliwej analizie projektu zagospodarowania terenu. Bliżej mu też do sfery lokalizacji i realizacji. Przyjęcie w formie uchwały z pewnością podnosi rangę tego aktu (choćby z uwagi na konsultacje społeczne i opinię gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej) oraz jego trwałość. Obowiązek zgodności z nadrzędnym planem ogólnym kończy ten niechlubny czas, gdzie uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogła być niezgodna ze studium. Taka uchwała, stworzona z myślą o konkretnej inwestycji lub o osobie nie zawsze mającej tytuł prawny do nieruchomości, musi jednak mieć zabezpieczenia, które pozwolą na jej wygaszenie w sytuacji, gdy inwestycja nie dojdzie do skutku z przyczyn obiektywnych. Pamiętajmy, że uchwała wyłącza możliwości stosowania planu miejscowego. Okres ustalonych dla niej sześciu lat jest rozwiązaniem częściowym, które można uzupełnić wygaszeniem na wniosek inwestora.
Powrót do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej jest nie do przecenienia. Zrozumienie tej konieczności okazuje się wbrew pozorom jednym z kluczowych zagadnień. Realizacja owej koncepcji w sposób obligatoryjny całkowicie zmienia metodologię projektowania miejscowego. Są to nie tylko ilustracje i „obrazki”. Jest to również profesjonalnie nakreślone zagospodarowanie, na końcu zilustrowane modelem 3D. Architekt, tworząc tę koncepcję, analizuje mnóstwo warunków mających wpływ na usytuowanie budynków i innych elementów zagospodarowania. Dzięki takiemu podejściu likwidujemy częstą wadę planów, przez którą mogą pojawić się ustalenia, które trudno pogodzić z przepisami techniczno-budowlanymi. Przykładowo, rysując w planie szpaler drzew, architekt wie, że na pewno nie będzie on wykluczony z powodu przepisów przeciwpożarowych. Takich sytuacji może być o wiele więcej. To właśnie z tego powodu Izba Architektów zwracała uwagę na zapisy art. 5 ustawy, a nie dlatego, by wykluczać osoby dopuszczone do sporządzania planów miejscowych. W końcu mówimy o szczególnej formie planu, więc zakres wiedzy projektanta też powinien być szczególny.
Kompletny wniosek, obok koncepcji zawierający szczegółowy projekt planu, jeszcze dokładniej odzwierciedlający elementy zagospodarowania, relacje pomiędzy budynkami, placami, skwerami, układem komunikacyjnym, często precyzyjnie ustalający elementy tego układu w liniach rozgraniczających, rzeczywiście staje się narzędziem urbanistyki operacyjnej. A zdefiniowanie koncepcji? Wcale nie musi być trudne. Wydaje się ono możliwe nawet na poziomie pojęć stosowanych w ustawie.
Patrzę na to z optymizmem, bo bardzo niewiele brakuje, by system planowania uzupełnić o taką formułę. To może być prawdziwy przełom. Społeczności lokalne zostaną w końcu docenione poprzez zrozumiały dla nich sposób komunikowania planu. Radni debatujący nad uchwałą też zyskają większą pewność odnośnie do podejmowanych decyzji. Negocjowanie umowy urbanistycznej będzie urealnione pod względem kosztów, ale jednocześnie stanie się czymś więcej niż tylko „dobijaniem targu”, a mianowicie – rzeczowym dialogiem podnoszącym standardy urbanistyczne i architektoniczne. Chociaż ZPI dotyczy nie tylko inwestycji mieszkaniowej, będzie pełniło funkcję precyzyjnego i szybszego od „zwykłego” planu miejscowego narzędzia prawnego, którego cel to zwiększyć potencjał mieszkaniowy.
W końcu hasło „mieszkać po ludzku” przestanie być pustym frazesem. ■
PIOTR FOKCZYŃSKI
architekt IARP, prezes KRIA RP VI kadencji; w latach 2001–2018 wiceprzewodniczący DSOIA RP, w latach 2003–2021 Architekt Miasta Wrocławia; twórca i koordynator m.in. projektu (wraz ze Stowarzyszeniem Architektów Polskich o. Wrocław, z Izbą Architektów oraz miastem Wrocław) modelowego osiedla Nowe Żerniki
